Como parte del Ciclo de foros Petróleo y Extractivismo en Venezuela: Comentarios patrocinado por la Escuela de Economía de la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB) y por el Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA), el 2-11-2021 se llevó a cabo el Foro II, en el cual se expusieron artículos relacionados con temas que tocan aspectos sensibles del desempeño de las economías con abundantes recursos naturales (ERN)[1]. Esta reflexión, de gran pertinencia en el país, tiene una triple importancia. Primero, el esfuerzo de fundamentarla con análisis robustos desde el punto de vista técnico; los artículos presentados en el Foro II constituyen excelentes aportes en este respecto. Segundo, el establecimiento de lineamientos de políticas dirigidas a contrarrestar los efectos negativos de las ERN, independientemente de que mantengan su especialización o no en RN. Finalmente, porque es necesario tener en cuenta que la factibilidad de esas políticas depende crucialmente de la calidad del contexto político-institucional.

¿Qué tan petrolera es Venezuela?

De acuerdo con los criterios del Fondo Monetario Internacional (FMI) [2], la economía de un país califica como una ENR, si la razón de sus exportaciones de RN a exportaciones totales es mayor del 25% y si la razón de sus exportaciones de RN a PIB es mayor del 10%. Siguiendo esos parámetros, Venezuela y Kuwait califican como países de ERN (Gráfico 1). En cambio, Noruega lo hace parcialmente; aunque la participación de sus exportaciones de combustibles en sus exportaciones totales es mayor del 25% desde 1979, la proporción en el PIB de las primeras ha tendido a ubicarse por debajo de 10% desde 2013.

Gráfico 1. Venezuela, Noruega y Kuwait

% de Recursos Naturales en las Exportaciones Totales y % de RN en el PIB

         La mayor cercanía de los valores de la participación de las exportaciones de combustibles en el total de las exportaciones de mercancías de Venezuela, especialmente en la década pasada, con los de Noruega, no tiene que ver con una mayor diversificación productiva, como la que caracteriza a este último país[3]. De hecho, aunque los cambios de orientación de la política de hidrocarburos en Venezuela se han sostenido en percepciones diferentes sobre su riqueza petrolera[4], la contradicción entre la búsqueda de rentas y la explotación óptima del potencial productivo de sus recursos petroleros se ha impuesto; con un inevitable desenlace: la ruina del negocio petrolero nacional. Expresión clara de este resultado es la calamitosa situación de Petróleos de Venezuela (PDVSA), incapaz de contrarrestar el impacto negativo del colapso de los precios mundiales del crudo en los ingresos de la empresa desde 2014 (Gráfico 2), como se evidencia en la caída de la producción petrolera per cápita más acentuada desde dicho año.  Desde 2019, los volúmenes de producción son mucho más bajos, pero, por el efecto adicional de las sanciones norteamericanas sobre PDVSA (cerca de 1000 bd en 2019, menos de 600 mbd en 2020 y aproximadamente 700 mbd en lo que va de 2021).

Otros indicadores de dependencia de RN refieren a la participación de los ingresos fiscales provenientes de su explotación en los ingresos fiscales totales, y de los RN en las importaciones requeridas por el resto de las actividades productivas. En el caso de Venezuela, dicha dependencia ha sido muy alta y sus consecuencias se manifiestan en la dominancia fiscal y la ausencia de diversificación de las actividades productivas del país. El financiamiento monetario del déficit fiscal[5], que ha alcanzado niveles de más de 10% del PIB y dado lugar a una de las hiperinflaciones más altas en el mundo y en la historia del fenómeno, comienza mucho antes de 2014 y muestra la falta de disposición política a diversificar las fuentes de ingreso fiscal. Por su parte, la extraordinaria contracción del PIB No Petrolero[6] ocurre, a pesar de los ingentes subsidios cambiarios obtenidos durante mucho tiempo, los que sirvieron para esconder su falta de sostenibilidad y competitividad, especialmente, en los sectores de mayor arrastre como la industria manufacturera.

Los criterios de dependencia petrolera descritos con anterioridad le confieren un carácter multidimensional a dicho fenómeno, que debería tenerse en cuenta en el diseño de la mezcla óptima de políticas en estrategias de desarrollo orientadas a lidiar con el manejo de los RN y los objetivos de diversificación productiva. En este respecto, por ejemplo, los retos de políticas no serían iguales para un país que combinase reservas abundantes de RN con bajos niveles de producción y baja participación de sus exportaciones de RN en el total de las exportaciones del país, que para los de otro que dispusiese de reservas abundantes, pero cuyos niveles de exportación y producción fuesen altos. De hecho, el primer caso, que reproduce el de la Venezuela actual, enfrenta apuestas que se decantan por la explotación de los RN con las de quienes postulan la diversificación como el camino adecuado. Otras tipologías se pueden ver en Lebdiou, 2021. El Foro II ofreció una oportunidad para resaltar la importancia de esta discusión.

Gráfico 2 Venezuela – Valor de las exportaciones petroleras, precios de la cesta petrolera y volumen de producción per cápita (1970-2018)

Las distintas maldiciones de los recursos naturales

Los trabajos expuestos en el Foro II comparten el rasgo común de referir a la presencia de algún tipo de maldición – de allí el nombre de esta sección – relacionada con la condición de ERN: el padecimiento de la enfermedad holandesa (EH), la ausencia de diversificación productiva y la emergencia del petroestado.

Frente a la versión más conocida de la EH, que destaca la relación negativa entre choques positivos de RN y la participación de los bienes transables diferentes de RN en el PIB total[7], Santos y Bahar (2018)[8] innovan[9] al relacionar los choques de RN con índices de concentración de las exportaciones de bienes y encontrar un signo positivo en sus estimaciones[10]; al mismo tiempo que muestran la importancia de hacer identificaciones robustas al usar diferentes índices de concentración (Gini, Herfindahl-Hirschman y Theil). Las pruebas se hacen con base en modelos de data panel, para una muestra de 128 países y un período de 27 años (1985-2010) y datos de comercio internacional provenientes de UN COM-TRADE[11]. En general, encuentran que los países en desarrollo son más proclives que los de economías avanzadas a exhibir la EH y que la concentración es mayor en los bienes transables diferentes de RN intensivos en mano de obra[12]. Por lo demás, los resultados de sus pruebas permiten mostrar que la pérdida de diversificación ocurre en el margen intensivo (número de productos al interior de un sector) y no en el margen extensivo (número de sectores de exportación).  Como el título de su artículo – La otra maldición: enfermedad holandesa y baja diversificación de exportaciones – deja ver, el fenómeno de concentración de las exportaciones tiene connotaciones negativas, sugiere líneas de investigación dirigidas a examinar las diferencias entre países con diferentes niveles de industrialización antes de especializarse en la producción de RN, la inequidad del ingreso que tendría lugar con la pérdida de líneas de producción intensivas en mano de obra, y la relación entre concentración y volatilidad macroeconómica en países pequeños con alta dependencia de RN.

Daboin, Hernández y Morales (2021)[13] estudian el proceso de diversificación de las actividades productivas en Venezuela en el nivel regional, para derivar lecciones sobre los obstáculos y oportunidades que enfrentaría una política de diversificación en el país. El ejercicio se basa en la medición de la similitud tecnológica entre diversos sectores productivos, lo cual da una idea del espacio de productos desde el cual el país puede diversificarse. En esencia, este enfoque parte de considerar que la tendencia a la diversificación hacia nuevos productos, pero que usan capacidades productivas similares a las existentes. Al estimar la relación entre el crecimiento del empleo y la densidad ocupacional, los autores presentan evidencia de la dinámica productiva de Venezuela en términos de las ventajas comparativas que presentan los distintos estados del país, encontrando una pérdida de diversificación en los casos de los Estados Miranda y Carabobo. Los autores estiman que, aunque habría que considerar otros elementos que podrían intervenir en el proceso de diversificación estudiado, el ejercicio sirve para ilustrar los retos de una política orientada a la identificación de los sectores con mayores oportunidades de desarrollarse en los estados. Sin embargo, advierten que su ejercicio no ofrece respuestas sobre las políticas fiscales (bienes públicos, incentivos fiscales, etc.) ni la infraestructura institucional (como, por ejemplo, una agencia nacional de productividad y corporaciones locales de desarrollo), que se requerirían para implementar una política de diversificación en el país.

Hernández, J.I.[14] aborda la relación entre RN y el desempeño institucional de Venezuela, admitiendo que las condiciones económicas de los Estados influyen sobre su desempeño político. Una consecuencia de esto es la emergencia del Petroestado, cuya esencia es la captura y distribución del ingreso petrolero en un contexto de alta dependencia económica y fiscal de los ingresos provenientes de la explotación de los hidrocarburos, mediante el ejercicio del control estatal sobre la industria petrolera. Admitiendo que no todos los países petroleros derivan en petroestados, señala que la evidencia empírica la favorece, al mencionar el caso de los países de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), que destacan por sus altos índices de pobre desempeño institucional. Con base en estos planteamientos, propone el desmantelamiento del Petroestado en Venezuela, mediante la implementación de ciertas reglas: asignación de yacimientos petroleros mediante procesos licitatorios, reconocimiento de la inversión privada en el negocio petrolero y la creación de un fondo petrolero. Este último, particularmente, se considera como un mecanismo de reducción del poder discrecional del Ejecutivo en el manejo del ingreso petrolero[15].

Zambrano, L.[16] no considera necesariamente la condición petrolera de Venezuela una maldición, ni en general, ni en cuanto a su versión más específica de la enfermedad holandesa; sin embargo, considera que la calidad institucional del desempeño de la industria petrolera cuenta. Considera que lo fundamental es la calidad de las políticas, apoyando su afirmación en el análisis del impacto macroeconómico de la evolución y volatilidad de los precios del crudo; usando la política fiscal como mecanismo de transmisión[17], previa identificación de períodos críticos del comportamiento de dichos precios[18]. En general, encuentra que la política fiscal en Venezuela ha sido pro-cíclica; con efecto sobre la actividad económica en el corto, más no en el largo plazo; de baja presión tributaria interna; sesgada hacia el ciclo electoral; y con impacto desestabilizador, al contribuir al sobrecalentamiento de la economía y al aumento de las presiones inflacionarias y deficitarias de la balanza de pagos.

Implicaciones de política económica, el caso de Venezuela:

En general, pero desde perspectivas diferentes, los autores de los trabajos comentados ofrecen una visión negativa de la condición de RN, particularmente de los países en desarrollo. Aunque en todos los casos, el acento se coloca en afectar la condición petrolera de la economía venezolana, las implicaciones de política atienden a dos tipos de objetivos.

Las posiciones de Santos[19] y Morales[20] se decantan por la reducción de la dependencia petrolera, mediante la implementación de políticas de diversificación del aparato productivo y de las exportaciones de bienes transables de sectores diferentes de RN. Al destacar la pérdida de potencial productivo y, por ende, de mercado en el nivel internacional de la industria petrolera nacional, este enfoque se enfrenta al de aquellos que, en cambio, consideran indispensable su recuperación para el tránsito del país hacia un proceso de crecimiento sostenible[21].

Sin que ello signifique necesariamente la disminución de la dependencia petrolera, Hernández y Zambrano por su parte, centran su atención en la eliminación de distorsiones del marco institucional y regulatorio del sector petrolero y de las políticas macroeconómicas, particularmente, de la fiscal. Sus recomendaciones de política apuntan hacia la reducción del poder discrecional del Ejecutivo sobre el ingreso petrolero, que envuelve un replanteamiento del ejercicio público de la propiedad de los hidrocarburos (modificación del régimen fiscal petrolero para trascender a esquemas tributarios más flexibles, participación de la inversión privada en el negocio petrolero, asignación de yacimientos petroleros mediante procesos licitatorios), el fomento del aumento de la productividad en el sector (desarrollo del aprendizaje y el aprovechamiento de nuevas ventajas comparativas) y la disminución de la volatilidad del ingreso petrolero[22] (creación de un fondo petrolero).

Un planteamiento fundamental que forma parte de los temas expuestos, pero que no se desarrolla explícitamente, es el referido a la ausencia de condiciones del contexto político-institucional para la efectiva implementación de las políticas reseñadas con anterioridad. Esta conjetura, que por lo repetida ya resulta hasta aburrida, no es trivial; y la experiencia es contundente.

Los procesos de apreciación del tipo de cambio real que han caracterizado los períodos posteriores a la ocurrencia de alzas extraordinarias de los precios mundiales del crudo (Gráfico 3)[23] muestran que, más que a un problema técnico – falta de aprendizaje de las lecciones de la EH y/o de la maldición de los RN – la naturaleza de su recurrencia es de economía política. Las ganancias inmediatas y cuantiosas originadas en el manejo de la renta petrolera, especialmente, a través de la manipulación cambiaria, solo han podido reducirse con la severa contracción de los flujos externos provenientes de las exportaciones de crudo; más no por un convencimiento de la clase política y de los distintos sectores económicos de su inconveniencia para los objetivos del crecimiento sano y estable de la economía. Por esta razón, el fondo de estabilización macroeconómica y otras iniciativas como la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Congreso (Asamblea) Nacional y la versión original de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público no pudieron sobrevivir. Y, no lo hicieron, aun estando contempladas en el marco normativo constitucional y legal; porque la ausencia de consenso político así lo determinó.

En ese contexto, ni las propuestas de diversificación de la economía venezolana, ni las de fortalecimiento de la industria petrolera nacional, lucen factibles; pero, sin duda, comparten un rasgo positivo: convocan al debate sobre la necesidad de construir un liderazgo político que reconozca sus beneficios. De esto, también existen lecciones en el mundo.

Gráfico 3 Venezuela – Índices de Tipo de cambio real y de la CPV (2000=100)

Notas

[1] Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IIES) de la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB)

[2] Héctor Silva Michelena (1931-2021) es uno de los intelectuales más destacados del pensamiento económico venezolano. Ya retirado de la actividad académica, siguió escribiendo ensayos en los que deja lecciones importantes en distintos ámbitos del análisis de la economía venezolana. En esta oportunidad, quiero reconocer su espíritu de superación permanente.

[3] Me tocó asumir la síntesis crítica de los trabajos expuestos en el Foro II: La otra maldición: enfermedad holandesa y baja diversificación de exportaciones, Miguel Ángel Santos y Dani Bahar; Diversificación y desarrollo en Venezuela: ¿cómo afrontar el desafío?, Carlos Daboín, Gabriel Hernández y José Morales-Arilla; Aspectos institucionales para la creación del fondo petrolero en Venezuela, José Ignacio Hernández; El petróleo y la política fiscal en Venezuela, Luis Zambrano; en Balza, R., Key, R. y Zambrano, L. (coordinadores), 2021, Petróleo y extractivismo en Venezuela. Propiedad, diversificación y Estado. Abediciones.

[4] FMI (2017), Guía para analizar los recursos naturales en las cuentas nacionales (Guide to Analyze Natural Resources in National Accounts).

[5] Ver https://oec.world/en/visualize/network/hs92/export/nor/all/show/undefined/.

[6] Silva Michelena (2013), distingue tres etapas del negocio petrolero en Venezuela. La primera que va desde la nacionalización de la industria petrolera (1975) hasta mediados de los 1980s, durante la cual, la intención política se centró en la contracción de la oferta de crudo, forzada por el proceso de desinversión de las empresas extranjeras ante el vencimiento de las concesiones y la inminente nacionalización de la industria, y por el agotamiento de las reservas de hidrocarburos del país. La confluencia del mayor control nacional de los yacimientos por parte de los países exportadores de petróleo impactó los precios mundiales del crudo, lo cual permitió a Venezuela aumentar sus ingresos petroleros durante esta etapa, aun en un contexto de reducción de los volúmenes de producción y exportación. La sustancial caída de los precios mundiales del crudo en 1982 y su mantenimiento a niveles más bajos, lleva a Silva Michelena a calificar esta fase de trampa de la ideología rentista, la cual conduce a un cambio forzado de visión de la política petrolera desde mediados de la década de los 1980s hasta fines de los 1990s. Es la etapa de la internacionalización de la industria petrolera nacional y de la contribución de la inversión privada en el aumento de los volúmenes de producción y exportación, con base en la idea de fortalecimiento del negocio petrolero. El volumen de producción crece de manera importante en esta fase, pero con la mayor contribución del capital privado. Por su parte, la participación de los ingresos fiscales petroleros en los ingresos fiscales totales baja, pero manteniendo niveles relativamente importantes (21% entre 1983 y 1998, solo 5 puntos porcentuales menos que el promedio del período 1970-1982 de 26,1%). La tercera etapa se corresponde con el restablecimiento del enfoque de limitación de la oferta en 1998, por parte del régimen de gobierno actual, y la exacerbación de la extracción fiscal de recursos de PDVSA por diversas vías: aumentos de las alícuotas de regalía y de impuesto sobre la renta, incorporación de nuevos impuestos de explotación, eliminación de las asociaciones estratégicas y convenios operativos y sustitución con empresas mixtas con participación mayoritaria de Petróleos de Venezuela (PDVSA), nuevas responsabilidades sociales y productivas (diferentes a la petrolera) y pago del servicio de la deuda de la República contraída mediante acuerdos con la República Popular de China, entre otras obligaciones). El resultado es estancamiento de la producción de PDVSA, pérdida de vitalidad de las empresas mixtas, y finalmente declinación total de la producción.

[7] Desde 2010 no se dispone de estadísticas oficiales de finanzas públicas, y los informes financieros de Petróleos de Venezuela (PDVSA) solo están publicados hasta 2016. Por esta razón, es posible aproximar la participación de los ingresos fiscales de origen petrolero en el total de los ingresos fiscales del país hasta este último año, pero no luego. Por otra parte, las extracciones de recursos de PDVSA para el pago de la deuda contraída con la República de China, los subsidios para el consumo interno de derivados de hidrocarburos y otras desviaciones de recursos de la empresa para proyectos no petroleros, deberían sumarse a los ingresos fiscales petroleros convencionales (impuesto sobre la renta, regalía, dividendos y contribuciones por precios extraordinarios y exorbitantes). Teniendo esto último en cuenta, la participación de los ingresos fiscales petroleros en los ingresos fiscales totales podría alcanzar un promedio anual de aproximadamente 60% en el período 1970-2016.

[8] Ver informes de Coyuntura del IIES de la UCAB de septiembre 2020 y junio 2021.

[9] El mecanismo que da lugar a ese resultado es el siguiente: un choque positivo de recursos naturales tiene dos efectos: uno de gasto y otro de relocalización de actividades

[10] El artículo de estos autores (ver nota de pie de página 2) es una versión adaptada de Bahar, D. and Santos, M. (2018), One More Resource Curse: Dutch Disease and Export Concentration in Journal of Development Economics. Vol. 132, Feb., 2018.

[11] La innovación consiste en hacer una prueba indirecta de la hipótesis de la EH; en vez de usarse la apreciación cambiaria, se usan índices de concentración de exportaciones de bienes transables producidos en sectores diferentes de RN.

[12] El estudio se hace con panel de datos para 128 países y el período 1984-2010. La estrategia metodológica contempla varias etapas: además de la relación entre RN y los índices de concentración, se incluyen: pruebas para resolver problemas de endogeneidad, usando como variable de control los precios de commodities y descubrimientos de yacimientos petrolíferos y gasíferos; pruebas usando una descomposición del índice Theil para distinguir cambios en los márgenes intensivo y extensivo; y, finalmente, una prueba para diferenciar el impacto de los RN en los bienes transables intensivos en trabajo y capital.

[13] Ver otras precisiones metodológicas en el artículo.

[14] Este resultado se fundamenta en una EH en la que el aumento de los ingresos proveniente del choque de RN se traduce en mayor gasto agregado e incrementos en los salarios, lo cual afecta en mayor medida a los transables distintos de RN intensivos en trabajo, que a los transables distintos de RN intensivos en capital. Encuentran que 89,1% de la varianza total de la participación de RN viene de la diferencia entre países.

[15] Ver nota de pie de página 2.

[16] Ver nota de pie de página 2.

[17] Hernández hace referencias a los problemas de la enfermedad holandesa, la maldición de los recursos naturales y la volatilidad de la renta petrolera; sin embargo, su interés se centra en la influencia de la condición petrolera en la destrucción del Estado de Derecho en el país.

[18] Ver nota de pie de página 2.

[19] Utiliza un modelo VAR, con base en el enfoque de El-Anshasy, Bradely y Joutz (2005), ver Zambrano Sequín (2010).

[20] Para la identificación de los choques de los precios del petróleo sigue el enfoque de Céspedes y Velasco (2011); ver Zambrano Sequín (2015).

[21] Miguel Ángel Santos fue el encargado de hacer la presentación de Bahar y Santos (2021).  Ver nota 2 de pie de página.

[22] José Ramón Morales-Arilla fue el encargado de hacer la presentación de Daboín, Hernández y Morales-Arilla (2021). Ver nota de pie de página 2.

[23] Ver, por ejemplo, los artículos de Juan Carlos Garantón, Luis Oliveros y José G. Salvuchi Salgado en Balza, R., Key, R. y Zambrano, L. (coordinadores), 2021.

[24] Bahar y Santos (2021) mencionan la volatilidad macroeconómica como un elemento asociado a la concentración de las exportaciones de RN que habría que tomar en cuenta en las líneas de investigación relacionada con la enfermedad holandesa en países en desarrollo.

[25] Durante los primeros años de la década de los 1990s, el régimen cambiario se flexibilizó, pero desde 1994 se volvió nuevamente al esquema de controles hasta que, el tipo de cambio se liberalizó nuevamente en el contexto de la Agenda Venezuela en 1996. Sin embargo, esos esfuerzos no fueron suficientes para contrarrestar la apreciación cambiaria entre 1990 y 2001. La inestabilidad política y el paro petrolero de los primeros años de la década de los 2000 influyeron en la depreciación del tipo de cambio nominal y real; pero esto duró solo hasta la implementación de un nuevo régimen de control cambiario en 2003.

Referencias Bibliográficas

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Hernández, J.I. (2021) Aspectos institucionales para la creación del fondo petrolero en Venezuela, en Balza, R., Key, R. y Zambrano, L. (coordinadores), (2021) Petróleo y extractivismo en Venezuela. Propiedad, diversificación y Estado. Abediciones.

IIES-UCAB (2020) Informe de Coyuntura. Septiembre 2020.

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Lebdiou, A. (2021) Are we measuring natural resource wealth correctly? A reconceptualization of natural resource value in the era of climate change. United Nations University (UNU-WIDER), WIDR Working Paper 2021 / 18.

OEC, The Observatory of Economic Complexity https://oec.world/

Oliveros, L. (2021) El Plan de la Patria y la destrucción de la industria petrolera venezolana, en Balza, R., Key, R. y Zambrano, L. (coordinadores), (2021) Petróleo y extractivismo en Venezuela. Propiedad, diversificación y Estado. Abediciones.

Salvuchi, J. La participación privada como estrategia necesaria para mejorar el desempeño y el perfil corporativo de la industria petrolera en Venezuela, en Balza, R., Key, R. y Zambrano, L. (coordinadores), (2021) Petróleo y extractivismo en Venezuela. Propiedad, diversificación y Estado. Abediciones.

Silva Michelena, Héctor (2013) Contrastes en el interior del régimen petrolero https://elrepublicanoliberal.blogspot.com/2013/10/hector-silva-michelena-contrastes-en-el.html

Zambrano, L. (2010). Estructura e Incidencia de la Política Fiscal en Venezuela. Caracas, Venezuela: Universidad Católica Andrés Bello.

—. (2015). El petróleo y la política macroeconómica en la Venezuela contemporánea. Extraído de http://ucab.academia.edu/LuisZambranoSequin

—. (2021) El petróleo y la política fiscal en Venezuela, en Balza, R., Key, R. y Zambrano, L. (coordinadores), (2021) Petróleo y extractivismo en Venezuela. Propiedad, diversificación y Estado. Abediciones.