La doctrina de las ciencias económicas, políticas y jurídicas sustenta de forma sólida las ventajas potenciales de los sistemas de gobierno multinivel o multijurisdiccionales, regidos bajo el principio de subsidiariedad[1]. Se han propuesto razones de eficiencia para solventar fallos del Estado, mayor eficacia de las administraciones, mejores posibilidades de adecuar la oferta pública a las particularidades de cada territorio, mayor capacidad de representación y legitimidad de las autoridades locales elegidas directamente, y el hecho de ser más flexibles y adaptables en un mundo de vertiginosos cambios, impulsados por la globalización y las tecnologías digitales. En el área económica, son las corrientes institucionalistas y de elección pública las que han resaltado la importancia de las reglas formales e informales existentes, en este caso, la estructura político territorial y la división vertical del poder, como determinantes de los resultados de la intervención pública; en virtud de los incentivos y restricciones al comportamiento de los agentes participantes: funcionarios, partidos políticos, empresas, organizaciones civiles y ciudadanos
En el ámbito sociológico, Beramendi y Máiz (2003: 4) sostienen que las instituciones como el federalismo no solamente restringen los cursos de acción a disposición de los actores, sino que además generan preferencias e incluso identidades. Al respecto, González (2021) destaca que frente a la globalización se produce de forma paralela la lugarización, entendida como el fenómeno del que surgen comunidades locales innovadoras, que asumen el liderazgo de sus territorios y despliegan influencias para fortalecer su identidad y mantener la posibilidad de un mundo diverso y heterogéneo. En cuanto al ámbito político, Brewer-Carías (2004: 125) afirma que “la participación política está íntimamente unida al localismo y a la descentralización, y ésta a la limitación del poder, lo cual es consustancial con la democracia.”
En la práctica, la importancia de las actuaciones de gobiernos subnacionales es indiscutible. Los datos más recientes del Observatorio Mundial de los Gobiernos Subnacionales (OCDE/UCGL, 2019), que recoge información de una muestra de países que agrupan el 85% de la población, señalan que, en promedio, cerca del 25% del gasto público total los realizan los gobiernos subnacionales. En países federales el gasto subnacional alcanza el 46% mientras que en países unitarios este gasto supera el 19%. Un informe previo (OCDE/UCGL, 2016) destaca la correlación positiva entre el grado de descentralización de los países, medido en el gasto subnacional como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), y el nivel de ingreso por habitante, medido por el PIB per cápita, aunque se advierte que no está claro el sentido de esta correlación y destaca que las ventajas potenciales de la descentralización en eficiencia y democracia requieren del cumplimiento de supuestos antes mencionados.
Muy alejada de la experiencia internacional, incluso de la de países unitarios, se encuentra Venezuela. El proceso de descentralización política, administrativa y fiscal, iniciado en 1989 tuvo una escasa vigencia de 10 años que impidió madurar un diseño institucional acorde. A partir del año 2000 inició la reversión de este proceso a distintas velocidades, lo que provocó el vaciamiento de competencias y recursos de los gobiernos regionales y locales, con decisiones generales y selectivas según la vinculación política del gobernante en la entidad (Rangel, 2013). Como ejemplo reciente tenemos el arrebato de la administración de peajes y del aeropuerto, al gobierno regional del estado Zulia (Tal Cual, 2 diciembre 2021).
El sistema de financiación previsto en el proceso de descentralización iniciado en 1989, mantuvo las principales figuras tributarias en el poder central para su posterior reparto a través de las transferencias intergubernamentales. Así, teniendo el ejecutivo nacional el control de los recursos y poder para incidir en los mecanismos de distribución, quedaron abiertas las posibilidades de la recentralización y el uso político y discrecional de las asignaciones financieras a estados y municipios (Rangel, 2017). Con datos del presupuesto nacional de 2017 y con información de los créditos adicionales al presupuesto distribuidos en 2019 (Transparencia Venezuela, 2019), se estima que estados y municipios gestionaban un poco más del 6% del gasto público total en esos años. La Exposición de Motivos de la Ley de Presupuesto 2022, permite advertir que las asignaciones a estados y municipios sólo representan el 6,4% del total del presupuesto (Transparencia Venezuela, 2022), realidad que suele cambiar durante el ejercicio fiscal en contra de los gobiernos subnacionales, en la medida en la que se aprueban créditos adicionales.
Hemos sido testigos además de la persecución judicial de autoridades legítimas de gobiernos regionales y municipales, que se ha traducido en inhabilitaciones, cárcel o exilio, imposición de autoridades paralelas en territorios con gobiernos no afines al partido de gobierno y múltiples limitaciones al ejercicio autónomo del poder. Pero, no se puede desdeñar que en medio de un régimen en el que se neutralizaron los contrapesos que caracterizan al modelo republicano, la división vertical del poder ha opuesto resistencia, sobre todo en la arena política. Buena parte del liderazgo de la oposición surgió de la gestión de gobiernos territoriales (Rangel, 2017).
A la par de estos retrocesos en Venezuela ha ido cambiando en el mundo la forma de promover el desarrollo en las sociedades. De acuerdo con Vázquez (1999), las políticas tradicionales que se gestionaban desde la Administración central, estimulando polos industriales, con financiamiento y dotación de infraestructuras, han dado paso a las políticas de desarrollo local basadas en la gestión descentralizada de dotación de los sistemas productivos locales con los servicios que las empresas demandan para resolver problemas de competitividad y el rescate de valores culturales y tradiciones propios. Por otro lado, han avanzado de forma extraordinaria las tecnologías digitales, lo que ha aumentado y mejorado las opciones de prestación de servicios que inciden directamente en la calidad de vida de la gente, así como las opciones de recaudación tributaria. En efecto, con la irrupción de las tecnologías aparece el término de ciudad inteligente, definida como la “ciudad que supera sus retos mediante la aplicación estratégica de bienes, servicios y redes tecnológicas para mejorar la calidad de vida y accesibilidad de sus habitantes, gestionar su infraestructura y asegurar un desarrollo sostenible” (Ericsson, 2014, citado por GESI, 2015).
A sabiendas de que las ventajas potenciales del modelo federal y descentralizado y las opciones de desarrollo local, dependen de un diseño institucional adecuado en términos de distribución de competencias, recursos, mecanismos de participación política, de relaciones intergubernamentales y de flexibilidad, se propuso abrir una discusión con expertos sobre los desafíos del sector público en Venezuela en esta materia. El fracaso del modelo rentista que ha tenido estrecha vinculación con la crisis multifactorial existente, puede convertirse en una ventana de oportunidad para transformar las instituciones que derivaron de él y que generaron incentivos perversos, y lograr instituciones en las que se aprovechen al máximo las múltiples potencialidades que han sido ahogadas por el excesivo centralismo y el autoritarismo.
En la discusión participaron a través de un foro virtual realizado el 8 de diciembre de 2021[2], los profesores Carlos Mascareño[3], Fortunato González[4] y Jesús María Casal[5], mientras que el profesor Francisco González[6], facilitó sus opiniones por medio de una entrevista realizada el 20 de enero. Todos fueron interpelados sobre cuatro temas
- ¿Tiene sentido retomar la apuesta del modelo federal y por qué?
- ¿Habrá oportunidad de alcanzar un modelo de financiación descentralizado en la Venezuela post rentista y con un sistema tributario tan débil?
- ¿El desarrollo local y el derecho a la ciudad como pivotes del crecimiento económico son posibles sin gobiernos locales autónomos?
- ¿Cómo aprovechar el resultado de las elecciones del 21 de noviembre y del 9 de enero para afrontar los desafíos actuales?
Los abordajes de cada experto consultado se presentan a continuación.
- ¿Tiene sentido retomar la apuesta del modelo federal – descentralizado y por qué?
La respuesta de Carlos Mascareño es sí, pero es contundente al advertir que es preciso realizar esta apuesta luego de una revisión y adaptación. ¿Por qué? Porque los enfoques y las teorías de hoy, distan mucho de los enfoques político normativos que privaron en los años ´70, ´80 y ´90 del siglo pasado. Hay una transformación hacia la promoción económica y producción de riqueza desde gobiernos territoriales, asunto que estuvo ausente en el pasado. Destaca además el hecho de que la gobernabilidad territorial es creada no solamente por el Estado sino en alianza con todos los actores del territorio, se orienta hacia la construcción de pactos fiscales, la transparencia, la defensa de derechos y la protección del ambiente, razón por la que es preciso replantear el modelo que deba aplicarse en Venezuela.
En el ámbito político, es fundamental las elecciones directas de representantes territoriales, porque allí hay contrapesos al poder central, la sociedad le ha plantado cara al autoritarismo desde la perspectiva de las elecciones regionales y locales, aunque esto no sea fácilmente percibido. Por otro lado, es una realidad que en las agrupaciones políticas que apoyan al régimen, hay dirigentes territoriales que aspiran a cargos de representación en estados y municipio, es decir, aspiran a sus cuotas de poder, que no son igualmente valoradas en las instancias del poder popular como los consejos comunales y las comunas.
Desde 1999 la élite gobernante, que nunca creyó en el modelo federal, optó por un camino de menor resistencia a la centralización, pero de mucha eficacia: la asfixia financiera. En la década de 1990 el punto máximo de gasto administrado por estados y municipios fue de 28,7% y luego de la asfixia financiera impuesta como un modelo premeditado, no casual, hizo que el gasto subnacional esté alrededor del 8%. Esta cifra es muy lejana al promedio histórico del siglo XX en Venezuela, incluyendo la época de la dictadura de Juan Vicente Gómez cuando la porción del gasto subnacional estaba entre el 12 y el 14%.
Es preciso comentar en esta discusión que, a pesar de que ha habido una apertura a la gobernabilidad democrática local en América Latina, la reconcentración del poder del Estado no es un fenómeno de Venezuela nada más, es un fenómeno de toda la región; los datos señalan que después de 30 años de descentralización en América Latina, todavía el 60% de las inversiones territoriales son administradas directamente por el nivel central de gobierno, un 18% lo hacen los gobiernos municipales, un 9% lo hacen lo hacen entes autónomos descentralizados y un 7% apenas lo hacen los gobiernos regionales o intermedios.
Por su parte, Fortunato González, señala que dado que el modelo federal de Estado en Venezuela, nunca se ha materializado, es preciso fundarlo y debe ser muy municipalizado como en la gran mayoría de los países exitosos. El fracaso histórico del Estado es un fracaso de tiranos militares y del Estado centralizado.
Plantea también los siguientes argumentos: el Estado federal forma parte de nuestra constitución histórica de 1811, no podemos olvidar que somos república, somos país como consecuencia de un pacto federal entre 7 provincias que existían en la Capitanía General de Venezuela; históricamente se han creado gentilicios, sentimientos de pertenencia, hay mucho de eso en los venezolanos, de ser tachirense, guayanés, zuliano, etc.; elegir a los gobernadores territoriales le otorga una base de legitimidad a esos gobernantes.
El Estado federal descentralizado es un haber que puede ser aprovechado si se corrigen los vicios generados por el centralismo y por la cultura del caciquismo y del saqueo, para ello se debe dotar a los estados de competencias para la planificación del desarrollo sostenible en su región, incluida la gestión del financiamiento, que permita el apoyo político, técnico y de gestión a los municipios, respetando su autonomía.
El municipio debe responsabilizarse de los asuntos propios de la vida local, enfrentar la realidad del siglo XXI, post pandemia, ser agente de su propio desarrollo económico y social, es decir, generar una economía local exitosa que financie en forma responsable y austera la existencia de su gobierno y el cumplimiento de sus competencias. El nuevo federalismo debe contemplar la existencia de 1100 a 1200 municipios con auténtico poder para el desarrollo de sus competencias, la provisión de servicios públicos y el bienestar de la gente con recursos propios, desde su base tributaria.
Jesús María Casal asegura que hay que seguir apostando por el Estado federal y resalta la importancia de los antecedentes históricos constitucionales, en sintonía con autores como Carlos Santiago Nino y Ambrosio Oropeza. Este último afirmaba que una de las constantes del constitucionalismo venezolano ha sido esa tensión centralismo – federalismo, desde la constitución de 1811, que constituyó un momento fundacional federal y descentralizado tan poderoso que ha marcado nuestra historia política y el debate sobre la forma de Estado. Lamentablemente esa constitución tuvo precaria vigencia y en los textos constitucionales posteriores el federalismo fue un sueño frustrado.
La constitución de 1961 tuvo una línea centro federal inicialmente, más centralista que federal, pero contenía la posibilidad de una descentralización más amplia, cuyas cláusulas fueron utilizadas, aunque un poco tarde. Ese fue un gran momento político, un paso decisivo que no se pudo cristalizar completamente y que debió profundizarse en la Constitución de 1999. Ésta no debía limitarse a recoger los aspectos básicos de esos avances, tal como lo hizo, sino que tenía que avanzar en consonancia con el reencuentro histórico con la fuerza del federalismo en clave municipal. Pero la Constitución de 1999 no sólo no avanzó, sino que retrocedió, un claro ejemplo fue la eliminación del senado, que debió ser configurado como una cámara para la defensa de los intereses de los estados con unas diferencias en el período de elecciones de cada una de las cámaras; además hubo retrocesos en temas como la garantía de la existencia constitucional de los estados porque se suprimió la regulación de la Constitución del 1961 sobre cómo resolver los temas de límites entre los estados y la posibilidad de fusión entre ellos.
Adicionalmente, se aplicaron políticas recentralizadoras que van más allá de una simple tendencia general en América Latina, ya que en el caso venezolano el punto de partida es que en el régimen no se creía y nunca se ha creído en la descentralización bajo las categorías del federalismo. Esto quedó claramente plasmado en el intento de reforma constitucional de 2007; con la nueva geometría del poder; y el desarrollo del Estado comunal como un modelo a expensas del sistema federal dmocrático. Entonces, el compromiso histórico está allí y hay que desarrollarlo, por supuesto teniendo en cuenta los avances, las transformaciones, las tendencias comparadas que son diferentes a 1989, también el municipalismo es un tema clave.
La constitución tiene algunos elementos que se pueden rescatar: el artículo 157 se refiere a la posibilidad de transferencia de competencias a los estados y municipios; el artículo 165 se refiere a la subsidiariedad, de manera que aquello que puede asumir el municipio debe pasar al municipio, no quedar en manos del estado; también es valioso el artículo 158 ya que establece que la descentralización es una política nacional. Allí se recogió la idea, el consenso sobre la importancia del federalismo y la descentralización como una forma de profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las condiciones tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.
Francisco González considera que, en un mundo interconectado, donde todos los gobiernos tienen posibilidad de acceso a las conexiones globales, un Estado centralista, concentrado, autoritario, no tiene sentido. El modelo de gestión de cualquier organización tiene que ser descentralizado y el modelo de país debe ser federal, tomando como base el municipio, porque ahora hay más acceso a la información. Antes, cuando la información estaba concentrada en los lugares centrales y no había un concepto de nación claro, podía tener alguna razón de ser el modelo centralizado. Por otro lado, la libertad y la democracia se construyen con la participación desde lo local; a mayor descentralización mayor grado de libertad, en la medida en que los niveles locales o provinciales resuelven de manera autónoma la mayor cantidad de asuntos posibles con libertad, en el marco de una normativa que potencie esas posibilidades, que respete a la gente del lugar, la enorme diversidad de los lugares y sus propósitos de labrarse su propio destino, en armonía con los intereses nacionales. Entonces, si queremos un modelo como está en la Constitución de libertad, de democracia, de justicia, de Estado de derecho, de participación, el modelo político territorial más adecuado es el modelo federal descentralizado.
- ¿Habrá oportunidad de alcanzar un modelo de financiación descentralizado en la Venezuela post rentista y con un sistema tributario tan débil?
Carlos Mascareño afirma que este tema tiene un lugar fundamental en la discusión por su vínculo al propósito del proyecto: Presente y futuro de la economía en Venezuela. En este país hubo consenso por la descentralización y ese consenso quedó roto con la irrupción de la élite que gobierna, que nunca creyó ni cree en la descentralización y su proyecto es otro. Es la gran diferencia con lo ocurrido en América Latina.
Aún en el peor de los casos que es el venezolano, cualquier discusión sobre el futuro de la descentralización, cómo retomar el modelo y pensar en oportunidades de financiamiento, requiere considerar diferencias en el momento actual respecto al modelo propuesto en los años 80s. El primer lugar hay que asumir que estamos en la Venezuela post rentista, la renta se acabó como modelo de financiación de la sociedad entera. El dato más contundente que lo demuestra es la publicación del Fondo Monetario Internacional del PIB per cápita, que para este año es de US $1600 por habitante, está en el último lugar de América Latina, no hay como financiar la sociedad venezolana porque la economía no da para ello. No se puede seguir pensando que impulsamos la descentralización sobre la base de las transferencias como se concibieron en el pasado, porque las transferencias basadas en la renta petrolera ya no son viables.
El otro elemento a tomar en cuenta es que las formas de producción dominantes en el planeta cambiaron, todo el modelo “fordista” del siglo XX que se prolongó hasta cuando se discutía la descentralización, ya no es el que predomina en los procesos de producción del planeta. La tendencia mundial está asociada a la forma de producción con apoyo de tecnologías digitales, tendencia predominante en la producción de riqueza que se refleja en la dinámica de los territorios: ciudad, municipio o entidad federal y cómo estos obtienen sus recursos. Por ejemplo, hay toda una larga experiencia, ya de unos 10 o 15 años, de procesos de alianzas público – privadas a nivel local, de creación de clusters y distritos inteligentes o de desarrollo local. En cuanto al financiamiento, se está imponiendo la cofinanciación de proyectos de innovación para la sostenibilidad de los territorios, en los que cobran protagonismo actores que hace 30 años no eran relevantes, tales como los empresarios y las organizaciones civiles.
La comparación y los datos son fundamentales, cuando en 1998 llegó el actual gobierno, apenas se asomaba Google y no existía la Web formalmente en el planeta, hoy día ya eso es viejo. Hoy día todo está montado sobre el desarrollo del blockchain, la vía digital, la tendencia del metaverso que acaba de salir al mercado: el inicio del fin de la era de los hidrocarburos ya comenzó. Esto nos plantea un reto de prospección y análisis, de cómo es el proceso de producción de riqueza en estados y municipio en adelante porque de lo contrario corremos el riesgo de montar modelos de financiación montados en premisas de 30 o 40 años atrás asumiendo que vía transferencias intergubernamentales se puede resolver problemas.
Hay que repensar el modelo, hay que hacer alianzas público privadas, porque algo no está funcionando en las premisas actuales.
Fortunato González considera que la financiación debe pensarse en función de la capacidad para generar riqueza y aprovechar de forma eficiente los recursos de cada estado y de cada municipio. La riqueza la administra Caracas, pero se genera en todo el territorio nacional.
La solución venezolana es muy compleja, no es fácil por el profundo deterioro de la economía, uno de los aspectos es el arreglo territorial, la reasignación de competencias y recursos, es decir, de ingresos propios. También habrá que exigir mayor participación de los actores económicos locales en la búsqueda de la eficiencia en la atención de las competencias y servicios, en la recaudación y en la generación de renta.
Hay actividades que en este momento no tributan, como la actividad agrícola y fuentes no aprovechadas como las contribuciones por plusvalías o por mejoras. Las nuevas tecnologías tienen un inmenso potencial para elevar la productividad y hacer justa la distribución de los frutos. De acuerdo con Francisco González, es posible aprovechar las ventajas de la globalización en el ámbito local, justamente para generar bienestar y prosperidad y no depender de otros niveles territoriales de gobierno, salvo para coordinar esfuerzos en el aprovechamiento de las tecnologías, cumplir con el principio de transparencia y garantizar los contrapesos necesarios de un sistema democrático.
Sí es posible reinventar un sistema de financiación descentralizado y sin posibilidades de mantener el Estado paternalista hay una oportunidad para acabar con el populismo.
Jesús María Casal también considera que es posible desarrollar ese modelo para avanzar en el financiamiento a nivel de los estados y los municipios en lo que se denomina el federalismo fiscal. Los primeros pasos, no necesariamente cronológicos para una agenda para la descentralización en materia fiscal y para fortalecer la descentralización, consisten en hacer efectivas las disposiciones constitucionales sobre los recursos tributarios de los estados y municipios, es decir, hay que revertir decisiones abiertamente inconstitucionales. Desde el año 2009, en virtud de una sentencia del TSJ y luego con intervención del ejecutivo, los estados fueron despojados de las competencias de administración de carreteras, puertos y aeropuertos y otras exclusivas. Lo ocurrido en el estado Zulia en diciembre de 2021, demuestra que el gobierno central toma las decisiones a conveniencia: si el gobernador es del oficialismo, puede estar a cargo de ciertas competencias, lo que representa una gestión descentralizada aparentemente, y se dice aparentemente porque allí lo que hay es un bloque monolítico de poder unificado; partido – gobierno unificado a la cúspide del poder.
También, se sugiere considerar la propuesta de la abogada Verónica Barboza presentado en el Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro, en el que se enuncian las posibles fuentes que podrían fortalecer la hacienda pública de los estados: impuesto a las ventas minorista, sobretasa a impuestos existentes como el IVA, o mayor participación de los estados en el IVA, delegar a los estados el cobro de tributos como licores, alcoholes y cigarrillos, o la creación del impuesto al consumo de bebidas refrescantes. Estos caminos, en el marco de la constitución, significarían una modificación de carácter cualitativo respecto de la situación en la que ahora nos encontramos. Por supuesto, eso presupone un cambio de marco político porque de otra forma no será posible que esos caminos sean recorridos. Ahora hay un marco autoritario y anti-descentralización que conspira contra estas decisiones.
Francisco González es contundente al afirmar que con este régimen militarista, autocrático y centralizado, un modelo de financiación para un sistema federal no es posible, porque el control del autoritarismo se basa en el control de las finanzas. Al régimen le interesa ahogar todo lo que sea autónomo y libre a través de la asfixia financiera. Habría que avanzar hacia un modelo de libertad y democracia y hacer reformas puntuales en la Constitución actual que permita el funcionamiento más adecuado de los municipios, menos burocrático, más adaptado a las circunstancias de los lugares y que privilegie la generación de empleo, de empresas productivas y una adecuada prestación de los servicios públicos. Eso incrementaría la recaudación y el mejor uso de la recaudación.
- ¿El desarrollo local y el derecho a la ciudad como pivotes del crecimiento económico son posibles sin gobiernos locales autónomos?
Esto nos sumerge en un dilema al que hay que buscarle una salida, según Carlos Mascareño. ¿Es posible promover iniciativas de desarrollo local si no tenemos en Venezuela autonomía local, sino que estamos con un poder desconcentrado omnímodo? En efecto, se puede afirmar que una precondición es tener autonomía como en el caso de las experiencias de América Latina y qué decir de las experiencias europeas y norteamericanas. El dilema es cierto, pero tenemos que buscarle un camino. Hay que ir más allá del modelo tradicional de la descentralización, del reparto de competencias y poder tributario porque las lógicas de las sociedades cambiaron, los procesos productivos son la base para que una hacienda pública exista, incluidas las haciendas de estados y municipios. Es decir, sin ingresos locales, sin producción de riqueza no hay ninguna hacienda que valga, aun teniendo el mejor de los diseños institucionales posibles.
Las tendencias globales dicen que hoy día hablar de descentralización no es sólo transferir recursos a gobiernos estadales y municipales, así como tampoco bastan las elecciones permanentes de sus autoridades, éstas son condiciones importantes, pero no suficientes. Sería preciso además plantearnos cómo lograr la incorporación protagónica de una cantidad de agentes del territorio, que otrora eran unos agentes que estaban allí pero que no tenían ningún papel en la producción de la riqueza y en la alimentación de las haciendas locales. En la actualidad hay un amplio despliegue de iniciativas locales que nos dicen que los actores territoriales, dada la disrupción tecnológica, dadas las nuevas formas de conexión y nuevas formas de producción, se están convirtiendo en protagonistas en ciudades, municipios y regiones. Por ejemplo, la experiencia de la XV Cumbre de Comercio Local en Vitoria, en la que se habla de procesos de market place impulsados con financiamiento de los propios comerciantes, independientemente de las finanzas del gobierno local, porque ellos creen que estas iniciativas no solo son su responsabilidad, sino que les traen beneficios directos. Así como ese ejemplo están sucediendo muchas otras cosas en el mundo, como la creación de ecosistemas tecnológicos que se están desarrollando independientemente de si el gobierno local coloca o no dinero para que aquello se desarrolle. En Nueva York se han creado más de 500 mil empleos tecnológicos en los últimos 8 años, impulsados por iniciativas de los propios empresarios locales.
Están cambiando aceleradamente no solo las lógicas de producción sino las lógicas de interacción política, social y cultural de los agentes, hay que entender esas nuevas lógicas en su profundidad, para construir nuevos procesos de desarrollo local. La descentralización es un medio, no es el fin, en sí mismo. El fin último es que los que viven en los territorios vivan mejor.
Los nuevos modelos de desarrollo en los territorios suponen la articulación del empresariado, de los centros productores de conocimiento, de todas las formas de organización social de base o intermedias, de los gobiernos regionales y locales, en la medida que la autonomía se los permita, y articular todo un proceso de construcción de futuro de esos desarrollos, pero con el concurso protagónico y de liderazgo de los actores locales.
Aunque los gobiernos regionales y locales no gozan de suficiente autonomía, no deben desestimularse las iniciativas de agentes económicos y sociales. Lo mejor que puede suceder es que entendamos que el rol de los gobiernos regionales y locales cambió y que hoy lo que les toca hacer es el rol de promotores de cambios, promotores de desarrollo del territorio y no actores centrales.
En este tema, Fortunato González reivindica el liderazgo local y la capacidad de un gobierno próximo a la realidad de la gente de atender sus propios asuntos. Afirma que se acabó el populismo, o se tiene que acabar, entre otras cosas porque ya los recursos no alcanzan para eso. El desarrollo local tiene que ser responsabilidad local, y la responsabilidad local también requiere confianza, confianza de los habitantes entre ellos y con todos los sectores de su realidad. Ahora, esto no significa una arrogancia para decir que en cada localidad hay capacidad para lograr un desarrollo sostenible a largo plazo. Lo que quiere decir es que en vez de asistencialismo debe haber apoyos para el desarrollo, refuerzo tecnológico, con sistemas de estímulos y de castigos que garanticen el control, es decir, el municipio debe tener un entorno institucional amigable.
Probablemente aún sin gobiernos autónomos es posible lograr el desarrollo, pero me parece que el mejor escenario para que eso se logre es con gobiernos locales autónomos, dice Jesús María Casal. En este sentido, el tema del municipalismo es clave y es una asignatura pendiente en Venezuela, porque la propia Constitución establece en su artículo 169 que la legislación sobre el municipio establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración. Nosotros tenemos en muchas de nuestras urbes macro municipios gigantescos, tenemos que tener municipios más pequeños, más cercanos al ciudadano, más operativos, que puedan identificar mejor, en función de esas especificidades locales, dónde pueden desempeñar ellos ese rol de promoción de la productividad, dónde estarían esas potencialidades, es decir, que sus autoridades puedan fomentar procesos productivos privados y acompañarlos.
Jesús María Casal resalta la amenaza que represente el proyecto de Ley de Ciudades Comunales puesto que se aparta totalmente de lo que es el derecho a la ciudad y lo previsto en la propia Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. Uno de los aspectos de ese derecho a la ciudad es el ejercicio pleno de la ciudadanía y gestión democrática de la ciudad. Sin embargo, en ese proyecto de Ley de Ciudades Comunales no se prevé de ninguna forma el ejercicio de la ciudadanía porque no todos los ciudadanos pueden participar en esos modelos reservados al socialismo, no se respeta el concepto de ciudadanía universal, sino que solamente quienes son actores en consejos comunales y luego en comunas pueden pertenecer a la ciudad comunal. Además, no hay una gestión democrática de los servicios, sino que hay restricciones para el derecho al voto, para la revocatoria del mandato, para el control sobre el gobierno, es decir, que más bien hay allí una huida de recursos y una huida de poder hacia espacios que salen del circuito democrático y que no pueden ser ya controlados bajo los mecanismos de la democracia.
Frente a la apuesta del oficialismo, el espacio de un municipio que sea cercano al ciudadano es muy favorable y debe ser reimpulsado para identificar posibilidades de desarrollo, para generar interacciones con el sector privado y promover el desarrollo.
Por su parte, Francisco González propone que el modelo económico basado en la codicia, en el consumo, en el agotamiento de los recursos naturales, en la explotación de la gente, es compatible con el modelo centralista, globalista, como lo vemos en la propia pandemia: los 10 ricos más ricos del mundo han multiplicado varias veces su patrimonio mientras la inmensa mayoría de la población mundial ha reducido su bienestar. El modelo de desarrollo económico humano, para el bienestar de la ciudadanía, que satisfaga con el menor consumo posible la mayor cantidad de necesidades humanas es factible con el desarrollo local, con la participación de la gente. La tendencia de crear franquicias, unidades de negocio que dependen de centrales multinacionales o globales, es contraria al desarrollo local, porque el desarrollo local debe basarse en el ahorro e inversión local, lo demás son mecanismos de sustracción del ahorro local para alimentar la codicia de los superpoderosos.
- ¿Cómo aprovechar el resultado plural de las elecciones municipales recientes para afrontar los desafíos actuales?
El resultado de las elecciones del 21 de noviembre tiene varias lecturas para Carlos Mascareño, porque el primer impacto fue el del mapa rojo con 21 gobernaciones, pero en la medida en que se comenzaron a entender los resultados y se supo finalmente que hay 120 municipios donde no ganó el partido oficialista, empezó a cambiar el ánimo de mucha gente. Esto es interesante porque el máximo de alcaldías que había logrado ganar la oposición en Venezuela en estos 21 años fue en el año 2013 cuando triunfó en 80 municipios y ahora triunfó en 120. Dato que nos debe hacer reflexionar y pensar cuáles son las estrategias políticas que desarrollar. Respecto a las gobernaciones es bueno recordar que el máximo número que ha logrado la oposición en estos 20 años ha sido 6 gobernaciones.
En este contexto, apuesta por un proyecto político que coloque el desarrollo territorial como uno de los centros y ejes de su preocupación, ya que hasta el momento no lo ha sido. En el liderazgo político nacional la discusión del desarrollo territorial, considerando las tendencias globales no se ha asumido y ya es hora de hacerlo, hay oportunidades que pueden perderse. Considera necesarios proyectos políticos que apuesten a la creación de futuro social a partir de los territorios, de la ciudad, de la localidad. El liderazgo político debe reconocer y asumir que la sociedad es la protagonista del desarrollo local y no la alcaldía y la gobernación.
Se dice que en el mundo 7 de cada 10 personas van a vivir en centros urbanos, en América Latina son 8,5 personas de 10. En Venezuela hay 39 puntos de concentración poblacional en el territorio en donde vive el 97% de los habitantes. El 3% vive disperso en pequeños centros poblados en todo el país, pero vinculado a la forma de producción que se está dando alrededor de las ciudades más grandes. Eso, unido a la digitalización, a los modelos post-fordistas y la inminente superación del rentismo nos está planteando un reto interesantísimo para repensar la descentralización venezolana y un proyecto político novedoso, actualizado, moderno, contemporáneo para abordar el modelo de desarrollo territorializado en Venezuela.
Fortunato González sentenció que los grandes perdedores de la jornada del 21 de noviembre fueron los dirigentes nacionales oficialistas y de oposición, especialmente el G4 y los alacranes que impusieron cuotas de poder a espalda de los liderazgos locales naturales. En los municipios hubo triunfo de líderes emergentes locales, sobre todo del lado de la oposición por lo que se debe comprender el mensaje: para enfrentar los desafíos hay que escuchar a la gente, escuchar a los venezolanos vivan donde vivan, en las grandes urbanizaciones de los grandes centros urbanos o en las aldeas más apartadas del interior de Venezuela. Vamos a buscarles canales para escucharlos, pulirlos, involucrarlos en los temas de buen gobierno, de la transparencia, así como alertarlos sobre los males del populismo y de la burocracia excesiva.
El desarrollo sostenible se basa en la pequeña y mediana empresa no en la gran empresa y hay que ver también la agricultura como una empresa. Todos necesitan de alianzas entre sí en un mundo globalizado, cuyas cadenas de suministros, transformación y comercialización son brutales contra el productor originario. El municipio debe brindar apoyo en la nueva red local, superando el asistencialismo y la tendencia a imponer esquemas académicos poco prácticos, es precisa una relación más igualitaria, entre asesores y sectores locales, entre ellos y el sector político y también el sector productivo.
Dada la experiencia de los países desarrollados y de América Latina no hay duda de que el desarrollo es de abajo hacia arriba, de lo local hacia lo nacional, generando ciudadanía, compromiso, ética, buen gobierno y alianzas estratégicas.
Jesús María Casal coincide en que hay que aprovechar los resultados. Pareciera paradójico, ¿cómo aprovecharlos si son malos? Tendríamos que preguntarnos, ¿hicimos lo que teníamos que hacer para que fueran buenos? Porque una de los elementos fundamentales para un buen resultado electoral, es ir con firmeza con convicción al proceso electoral. Y realmente de los principales líderes de la oposición, muy pocos de ellos hicieron un llamado claro a participar, y esa falta de claridad política generó mucha incertidumbre en la ciudadanía, un gran desconcierto, que explica en gran medida la abstención.
Hay que crear condiciones para que el electorado pueda entender que aún, en un contexto autoritario, pueda tener sentido votar, es un voto de protesta, como diría el padre Luis Ugalde un voto bajo protesta. No es este el Consejo Nacional Electoral que queremos, no es este el régimen que aceptamos, pero la ruta electoral es una forma de rebeldía es un terreno más de lucha que no implica abandonar otros como el de la Corte Penal Internacional u otros.
Aconseja, en otro orden de ideas, tomar muy en cuenta los espacios legislativos que el sector democrático no suele aprovechar y aunque sea un desafío ejercer a plenitud los controles, parte del ideario republicano es que el espacio de control parlamentario es muy importante. Hay que trabajarlo para hacer denuncias, para demostrar inconsistencias, para dejar en evidencia los intentos de imponer el Estado comunal o situaciones de corrupción que van a seguir ocurriendo. Diputados estadales y concejales en alianza pueden elevar la voz con un tono más fuerte frente a arbitrariedades. Sin embargo, esta posibilidad requiere un trabajo denodado, no va darse por sí sola.
Ante la realidad que tenemos hay oportunidad de pluralismo, es decir, de más voces de diversas corrientes políticas que están allí, con las cuales se puede trabajar, se pueden tratar de generar buenas prácticas como ya se ha hecho con algunas alcaldías, que han logrado gestión a pesar de todas las limitaciones.
Además, puede haber oportunidad para que los actores políticos que en el plano nacional luchan de manera muy pugnaz, discutan de manera más serena con los ojos puestos en los problemas locales. ¿Cómo podemos ayudar a que los servicios públicos funcionen mejor en este municipio, en este estado? ¿Cómo podemos entrar en esas interacciones con el sector productivo para favorecer las nuevas dinámicas nacionales y a la vez globales?
La diversidad de fenómenos, de sensibilidades políticas, puede abrir espacio para llevar la atención a los temas locales y todo eso es ejercicio democrático. En paralelo, hay que seguir con la lucha más de fondo, que es la lucha por el rescate de la democracia, que es la lucha por el rescate de ese marco que impide que el verdadero pluralismo y los derechos humanos se puedan ejercer en todos los ambientes.
Francisco González reflexiona respecto a que el resultado de las elecciones de noviembre 2021 y las de Barinas en enero 2022, dejaron en claro una cosa que se pensaba que estaba clara para la dirigencia nacional: donde existan liderazgos locales auténticos que emergieran de los movimientos sociales locales y que fueran unidos, allí se van a ganar todas las elecciones. La gente quiere libertad, democracia, bienestar y esos liderazgos locales auténticos expresan ese sentimiento.
El secuestro de esa posibilidad por la decisión del liderazgo del G4 de repartirse el país por colores y por líderes que no representaban esas comunidades, afectó gravemente la contienda. Los resultados muestran que triunfaron líderes muy comprometidos con sus comunidades, que estaban conscientes de que las responsabilidades las tienen con su gente y no con los cogollos nacionales. Las lecciones de estas elecciones son fundamentales. El problema es que se aprendan.
Referencias Bibliográficas
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Vázquez, A. (1999). Desarrollo, redes e innovación. Madrid: Ediciones Pirámide.
[1] El principio de subsidiariedad orienta la distribución de competencias o responsabilidades en las organizaciones. En al ámbito público se aplica en la distribución de competencias entre unidades político territoriales partiendo desde el poder municipal. Todas las competencias que pueda realizar el municipio, que no las haga el poder regional o intermedio (estados, provincias, departamentos) ni el nacional. Todo lo que pueda realizar el poder intermedio que no lo haga el poder nacional.
[2] Economía UCAB (2021). Propuestas Venezuela. El rol de los gobiernos regionales y locales frente a los desafíos actuales. Video disponible en https://www.youtube.com/watch?v=cT1iDxUiY3o&t=4835s
[3] Ingeniero Industrial de la Universidad de Carabobo, Magister en Planificación y Doctor en Estudios del Desarrollo del Centro de Estudios del Desarrollo, CENDES. Sus áreas de docencia e investigación son: Federalismo y descentralización; políticas públicas; gestión local; desarrollo económico local y sistemas complejos.
[4] Abogado y Magíster en Ciencia Política de la Universidad de Los Andes. Es profesor, investigador y escritor dedicado a los temas del federalismo, el municipalismo y la ciudad.
[5] Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello, especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela, doctor en Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Es experto en derecho constitucional y derechos humanos.
[6] Geógrafo de la Universidad de Los Andes y Magíster en Desarrollo Urbano y Regional de la Universidad de Lima. Ex rector de la Universidad Valle del Momboy, es autor de numerosos artículos científicos y libros sobre desarrollo regional y local, descentralización y desarrollo humano.